中国特色干部人事制度改革
中共四川省委组织部
改革开放30年来，我国干部人事制度随着经济体制改革和政治体制改革的推进，逐步展开、不断深化，并始终与改革开放大局同步发展，始终与经济社会发展相融互动，始终沿着科学化、民主化、制度化方向演进，走出了一条与经济体制和政治体制改革相呼应、与中国特色社会主义宏伟大业相协调的发展之路。
一、干部人事制度在改革创新中不断完善
党的十一届三中全会作出改革开放的重大部署后，干部人事制度随即拉开改革大幕，逐步建立起了相互配套、有机衔接、较为完备，与中国特色社会主义政治、经济、文化和社会“四位一体”建设相适应的干部人事制度体系，形成了一个有利于干部人才成长的良好生态环境，实现了由局部改革、单项突破向综合配套、整体推进的重大转变。主要经历了四个重要阶段。
——以废除领导职务终身制为标志，围绕落实干部“四化”方针，大力推行干部新老合作与交替，干部人事制度改革拉开大幕。这一阶段大致集中在党的十一届三中全会到十二大前后。这一时期，干部人事制度改革主要集中在三个方面：一是落实党的干部政策，重点就十年“文革”中干部人事工作遭到的严重破坏和干部人才队伍受到的严重摧残进行修复。1976年粉碎“四人帮”后，党中央开始了干部人事工作的拨乱反正。1978年后，中央决定逐步恢复各级人事工作机构，充实加强干部人事管理队伍，为改革开放作了全面铺垫。二是废除领导职务终身制，大力推行干部新老合作与更替。党中央、国务院先后颁布了《关于建立老干部退休制度的决定》和《关于老干部离职休养的几项规定》，明确规定了干部离退休年龄、安置等问题。六届人大通过的《宪法》作出了国家领导人任职届数不得超过两届的规定，基本上废除了实际存在的领导职务终身制。三是提出干部“四化”方针，并按“四化”要求大力调整各级领导班子。党的十二大以后，全国各级领导班子依据干部“四化”方针进行了调整。从1982年初到1984年夏，全国共提拔200多万名中青年干部。
——以研究提出《政治体制改革总体设想》为标志，围绕落实政治体制改革总体部署，重点改革干部人事管理体制，探索分类管理办法，干部人事制度在单项改革方面迈出重要步伐。为推进政治体制改革，中共中央提出了《政治体制改革总体设想》，基本内容被纳入十三大报告。报告对干部人事制度改革作出了专项部署。按照部署，这一阶段的干部人事制度改革着重集中在三个方面：一是改革干部管理体制，下放干部管理权限。1983年，中央制定出台《关于干部制度改革的意见》等相关文件，提出“管少、管好、管活”和分级分类管理原则，明确下放干部管理权限，实行下管一级、分层管理、层层负责的管理体制。二是探索干部分类管理办法。党的十三大后，按照“党政分开、政企分开、管人与管事既紧密结合又合理制约的原则对各类人员进行分类管理”的要求，进一步调整和改进干部管理办法，改变条块分工不合理现象，提高干部管理效率。三是试点推进干部选任、交流、考核和后备干部队伍建设等方面的单项改革。1983年，中央开始建立后备干部制度。继而，出台了干部交流政策和《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》、《关于试行地方党政领导干部年度考核制度的意见》等文件。通过一系列改革，初步建立起与四个现代化建设相适应的干部人事管理制度。
——以颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》为标志，围绕建立社会主义市场经济体制，重点探索激发干部活力的用人机制，干部人事制度进入全面改革的攻坚阶段。这一阶段大致从上世纪90年代初期到本世纪初。党的十四大对加快推进干部人事制度改革作出了新的部署，我国干部人事制度改革也进入了一个整体推进、全面改革的发展新阶段。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布实施，是对传统干部人事制度的一次全面改革，是依法管理干部人事工作的重要开端。干部选拔任用、监督和交流制度进一步规范。1990年中央出台了《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》，干部交流工作出现了新局面。1995年2月，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，全国各地探索推行了公开选拔领导干部和党政机关竞争上岗制度，促进了党政机关之间的干部交流和人才资源的优化配置。干部人事分类管理体制的基本框架初步形成。企业单位与行政级别逐步脱钩，干部与工人的身份界限被打破。以推行聘用制和岗位管理制度为重点的事业单位人事制度改革，也在科、教、文、卫等部门逐步推开。
——以颁布《深化干部人事制度改革纲要》和出台《公务员法》为标志，围绕实现科学化、民主化、制度化目标，重点在制度的系统配套建设上改革创新，干部人事制度改革进入整体推进、系统建设的新阶段。这一阶段是从本世纪初至今。党政干部改革基本形成制度化体系。2000年6月，中央颁布了《深化干部人事制度改革纲要》，这是我国第一部干部人事制度改革的十年规划。2002年7月，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。2004年以后，中央相继印发了公开选拔、竞争上岗等“5+1”法规性文件和诫勉谈话与函询、述职述廉，《干部教育培训工作条例(试行)》及职务任期、交流、回避等法规文件。这些法规文件一起，初步形成了相互配套、有机衔接、较为完备的党政干部工作制度体系。事业单位的人事制度改革取得较大进展。自2002年起，事业单位聘用制已在全国全面推行。迄今为止，全国推行聘用制已超过80%的省（自治区、直辖市）有10个。通过实施公开招聘，事业单位进人环节逐步规范，岗位管理逐步展开，未聘人员得到妥善安置。国有企业人事制度改革不断推进。按照建立现代企业制度的要求，各地在完善企业法人治理结构，建立健全适合企业特点的领导人员选拔任用、激励监督机制等方面，进行了新的改革探索。各级各类人才市场建设在配置企业经营管理人才资源方面正在发挥越来越重要的作用。公务员制度走上法治化轨道。2005年4月，全国人大常委会审议通过的《公务员法》，是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的重要法律，在干部人事工作中具有里程碑的意义。《公务员法》的颁布和实施，标志着我国干部人事制度开始走上科学化、民主化、制度化轨道。
二、干部人事制度改革的主要成就和基本经验
经过30年改革，我国干部人事制度改革取得了重大成就。主要体现在：
（一）干部队伍“四化”程度明显提高。30年来，干部队伍“四化”工作不断推进，各级领导班子结构明显改善，整体素质明显提高。目前，县以上党政领导班子成员中，大专以上学历达98%以上；省市县三级党政班子的平均年龄分别为53岁、49岁、43岁，比改革开放初期分别下降9岁、7岁、6岁。
（二）党政领导干部选拔任用制度改革迈出重大步伐。民主推荐、民主测评成为干部选拔任用必经程序，全委会票决制、任前公示制普遍推行，公开选拔、竞争上岗成为选拔任用党政领导干部重要方式。江苏等地大面积推行乡村领导班子成员公推公选、公推直选。四川提出把干部的初始提名权交给党员干部和群众，普遍实行“两推一述”，探索推行“三票制”提名方式改革。制定实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核和评价试行办法》，考察方法更加科学。干部交流力度明显加大，重点部门、关键岗位领导干部的交流形成制度。建立了诫勉谈话和述职述廉等一系列制度，下发了严肃查处跑官要官等11条措施和严肃换届纪律等“十严禁”纪律规定。
（三）干部人事工作制度化建设取得重要进展。一是废除了领导职务终身制，推行退休制，试行任期制和辞职制。二是建立健全了干部选拔任用和管理监督的基本规章，主要是“一法、三条例”。即《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例（试行）》及《干部教育培训工作条例（试行）》。三是集中出台了一批深化改革的单项法规文件。主要指公开选拔等“5+1”法规性文件和党政领导干部任职回避、述职述廉等法规文件。
（四）干部分类管理格局基本形成。坚持“三支队伍”一起抓，进一步加强了对人才工作的领导和企事业单位人事制度改革的宏观指导。各类人才的吸引、培养、选拔工作出现了新气象。大力推行国有资产管理体制改革，国有企业领导人员分层管理体制初步建立。以推行聘用制度和岗位管理制度为重点，事业单位人事制度改革取得积极进展，事业单位人事管理由身份管理逐步向岗位管理转变。
30年来的干部人事制度改革的实践积累了许多宝贵的经验，必须加以坚持和发扬。
第一，必须始终坚持围绕中心、服务大局，并与经济体制改革和政治体制改革相适应。围绕中心、服务大局，不仅是干部人事制度改革的基本方向，更是干部人事制度改革必须坚持的重大原则。30年来，干部人事制度改革始终围绕中心、服务大局，从体制机制上优化用人导向、改革选任方法、创新选任手段，为助推改革开放事业选干部、配班子、聚人才。
第二，必须正确处理好继承与创新、改革与稳定的关系。干部人事制度改革，不是全盘否定过去重搞一套，而是在继承的基础上，摒弃不适应经济社会发展需要的制度，继承和发扬原有制度中合理正确的东西。必须正确处理好改革与稳定的关系，做到总体目标设置与分步实施相结合、阶段性与连续性相结合，把改革的力度控制在国家负担、社会舆论和群众心理承受的范围内，确保社会和谐稳定。
第三，必须把民主、公开、竞争、择优作为干部人事制度改革的重要目标贯穿始终。党的十七大鲜明提出了干部人事制度改革要“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”，这既是对干部人事制度改革30年来成功经验的科学总结，更是进一步深化干部人事制度改革必须始终坚持的根本方向。30年来，在干部人事制度改革历程中，无论是中央出台的政策规定，还是各地的实践探索，都始终贯穿和体现了民主的理念、开放的视野、竞争择优的机制和方法，不仅有效地落实了党员干部群众对干部人事工作的知情权、参与权、选择权和监督权，提高了选人用人公信度，而且唤醒并强化了党员的主体意识，激发了党的生机与活力。
第四，必须始终坚持党管干部、党管人才原则。党管干部、党管人才是我国干部人事工作中不可动摇的根本原则。改革干部人事制度，是要加强和改善党对干部人事工作的领导，而不是摆脱、削弱或淡化党的领导。要加强党对干部人事制度改革工作的领导，一是要统筹制定符合三支队伍各自特点的管理制度分类管理。二是要善于总结改革经验，制定干部路线、政策并通过一定程序转化为法制化成果，实行依法管理。三是要推荐并管理重要干部、人才。四是要构建党委统一领导，组织部门牵头抓总，人事等有关部门各司其责、密切配合，社会力量广泛参与的干部人才工作新格局。
三、干部人事制度改革要向核心部位和关键环节突破
30年干部人事制度改革取得了突破性进展，但也还存在着不少问题，比如，干部能上不能下、优秀年轻干部难以脱颖而出、干部考察失真失察等一些难点问题。要解决这些问题，我们必须以改革创新的精神，敢于攻坚破难，把干部人事制度改革由“整体推进”向“核心部位”、“关键环节”突破。
（一）着力提高干部工作民主质量，重点要在提高选人用人公信度这个要害问题上求突破。
当前，进一步深化干部人事制度改革，重点和难点在于提高选人用人公信度。从30年的实践经验看，提高选人用人公信度，最重要的是把选人用人的标准、要求和程序交给群众，把干部工作的目标、任务和过程亮给群众，努力构建系统配套、高度闭合的制度机制体系，不断提高干部工作民主质量，确保选人用人公开透明、公平正义。
一是进一步规范干部提名权，特别要注重规范干部的“初始提名权”。要从制度出发，规范干部选拔任用提名的主体、原则、程序、纪律和责任。要重点规范领导干部特别是主要领导的提名权。要探索建立党委全委会提名重要岗位干部人选制度。严肃初始提名纪律，建立健全初始提名的监督约束机制和责任追究制度。
二是进一步建立完善科学考评体系，特别要注重考核方法的创新和考核结果的运用。要制定体现不同地域、不同层级的党政工作部门、企事业单位综合考核评价办法，考评考评结果运用，提高“含金量”。要建立健全领导班子和领导干部突发事件专项考核机制，坚持在重大事件、重大问题上识别干部、考察干部、锻炼干部，提高特殊时期提拔的干部的群众认可度。
三是进一步健全干部工作监督机制，特别要对“一把手”的用人权实施有效监督。完善阳光操作、竞争择优运行机制，进一步扩大差额考察、差额上会、差额选举范围。要特别注重规范“一把手”正确行使权力，不断完善事前事中监督、干部任用责任制、干部推荐考察责任制等制度措施，规范领导干部选拔任用动议、破格提拔及讨论决定等办法，确保按制度、按程序选人用人。
四是进一步加大选任制干部改革力度，特别要推行基层党组织领导班子成员的“公推直选”。要大力推行乡镇党委领导班子的“公推直选”，重点要放在乡镇党委书记的“公推直选”上，条件成熟的地方，有领导、有计划地开展“公推公选”县（市、区）领导班子成员候选人试点工作。
（二）建立各类干部人才柔性流动机制，重点要在打破“三支队伍”交流壁垒上求突破。
我国的社会主义现代化事业正进入一个新的发展阶段，干部人事制度改革必须适应新形势新任务的要求，坚决打破“三支队伍”交流的体制机制性障碍，集聚各方优秀人才，为党和国家的事业提供强有力的人才支持和组织保证。
一是坚持分类指导原则，建立完善体现“三支队伍”特点的管理体制。进一步完善国家公务员和党政干部管理体制，统筹推进事业单位和国有企业人事制度改革。事业单位要全面推行全员聘用制度，建立健全公开招聘和竞争上岗、绩效考核和分配、解聘辞聘等制度。完善事业单位领导人员委任制，探索与聘用相衔接的聘任、选任、考任等方式。国有企业要把坚持党管干部原则同市场化选聘企业经营管理者结合起来，探索建立适应现代企业制度要求的考核、激励、监督约束等管理体制和选人用人方式。
二是制定完善配套政策，疏通“三支队伍”之间广泛交流的渠道。要制定党政人才、国有企业人才、事业单位人才合理流动的相关政策，明确“三支队伍”交流的原则、条件、方式和交流人员的管理办法，实现党政机关与企事业单位之间以及行业、系统、部门之间干部交流的制度化、规范化和经常化。要制定乡镇事业单位人员通过选任、调任、考任等方式进入乡镇公务员相关政策，积极探索建立体制外优秀人才进入“三支队伍”的有效机制，开辟“两新组织”中优秀人才进入国有企业和事业单位的通道。
三是加强干部人才储备，努力为党和人民的伟大事业培养积聚人才。要根据经济社会发展实际和各类干部人才需求状况，科学编制并适时修订干部人才工作规划。要进一步加强农村实用人才、区域人才等各类人才队伍建设，高度重视平常干部人才工作储备。要建立完善调动各类优秀人才内在动力的激励机制，改革收入分配制度，强化教育培养和合理使用，关心并解决好其工作生活实际困难。
（三）建立干部正常退出机制，重点要在解决干部“能下”、“能出”的问题上求突破。
长期以来，干部能上不能下、能进不能出，导致干部队伍结构不合理、整体素质不高、活力不足，是长期困扰干部队伍建设的难点问题。因此，在当前干部人事制度改革中，要以创新干部“能下”、“能出”机制为突破口，进一步加大改革攻关力度。
一是建立健全有利于领导干部“能下”、“能出”各项制度。要建立完善党政领导干部任期制和辞职制，试行聘任制，使干部“能下”问题逐步制度化。建立完善新提拔的委任制干部实行试用期制度，保证更加准确地识别和使用干部。要探索公务员不称职、不胜任现职干部的认定标准和调整方式，建立领导干部下岗、待岗、诫勉制度，扩大干部“能下”的渠道。
二是建立完善领导干部“能下”、“能出”的各项配套措施。本着人尽其才、才尽其用的原则，对从领导岗位上调整下来的干部根据能力和作用，合理安排。建立完善党政机关社会保障体系，加快推进相关工资福利、养老、医疗等保险制度建设，解决好“下来”和“退出”干部的保障问题。建立健全符合党政机关特点的奖励制度和权益保障制度，对长期担任县乡党政主要领导职务等重要岗位干部、长期在基层和边远地区工作的干部实行工资福利政策倾斜。推进福利制度改革，逐步实现福利货币化、透明化和规范化。
三是在积极开展试点基础上大胆创新干部正常退出机制。要打破公务员终身制，试点推行公务员聘任制，努力营造“能者上、平者让、庸者下”的局面。要改革现有退休制度，完善干部退休相关配套政策和激励措施，在县以下基层试点探索“退职即退休”办法，切实解决一些基层党政机关“人浮于事”和优秀年轻干部难进等问题；制定相关配套政策和激励措施，明确提前退休个人自愿分流的原则、条件、办法，鼓励部分公务员提前退休和自愿分流，促进公务员队伍的正常流动，增强公务员队伍的活力。
