关于县域经济发展的几个问题
——在全省县长培训班上的辅导报告（摘要）
（2013年9月16日）
范锐平
同志们：
省委十届三次全会贯彻党的十八大精神，从四川现实条件和未来目标出发，确立了以“科学发展、加快发展”为工作指导思想，以“三大发展战略”为重要支撑、以“两个跨越”为宏伟目标的治蜀兴川方略，得到了全社会的广泛认同。加快县域经济发展，夯实底部基础，既是“两个跨越”的“底盘”和硬支撑，也是全面建成小康社会的关键所在。县域经济发展有其内在规律，但也受外部因素的影响，而最大的变量无疑是决策者的战略规划和实际工作的路径选择。东明书记在县委书记培训班上的讲话也是对大家的要求，要认真学习贯彻。魏宏省长的报告要结合实际抓好落实。这里，我就县域经济发展的几点思考与大家分享。
一、县域经济不是县级经济，战略谋划必须登高望远
县域经济是以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层级经济要素的联系为基本结构，依托城乡双向反馈的人力流、物资流和信息流而形成的具有整体功能的开放性区域经济系统。它是现阶段工业化和城镇化的重点，也是最具潜力的增长点。
县域经济不是县级经济。县域经济强调经济的区域属性，而县级经济则强调经济的层级属性。县域经济虽然是在县级行政区划上形成的相对独立的经济体，但绝不是行政层级决定的“县级经济”，更不是画地为牢的“诸侯经济”。县域的经济能级和产业层次取决于要素吸纳及承载能力，县域经济的影响和辐射范围取决于经济规模和产业带动力。因此，县域并不必然因为行政级别是县，产业层次就比省、市（州）低；更不会因为行政管辖区域的局限而影响资源配置和辐射带动的范围。
第一，发展县域经济要克服狭隘的地域观。在世界经济一体化格局下，县域经济发展必然在资源要素配置、市场开放竞争等方面受制于宏观环境。画地为牢的地域经济既不现实，也不利于县域经济发展，必须从全球、全国、全省的视角，分析自身比较优势，找准融入更大经济体的切入点。要善于走跨区域合作之路，与城市群、经济区融合发展，甘当配角，主动在区域中寻求功能和产业定位，在承接辐射和配套产业中发展壮大。产业外移是经济发展的阶段特征和必然规律，成渝经济区、四大城市群等在特定区域内有相对优势的经济体，都具有扩散效应和溢出效应。承接外移产业则取决于承接地的准确定位和比较优势。因此，县（市、区）不能画地为牢，不能把行政边界作为经济边界，一定要克服狭隘的地域观，抓住产业梯度转移机遇推进县域经济更大发展。
第二，发展县域经济要克服静态的人口观。静态的人口观是一种只看现在不看未来、只看存量不看变量的人口观。一方面，人口的数量多寡、素质高低、流动快慢都会对经济体产生巨大影响。人口多表明劳动力丰富、市场潜力大，吸纳劳动密集型产业能力强。如果人口外流过多，就会降低消费能力，使商业规模上不去，高端商业进不来，最终削弱产业竞争力。另一方面，在开放的市场体系中，地区人口变化与其吸纳能力和承载能力相关联。一个地方人力资源的集聚，不以户籍为依托，而以经济竞争力和资源承载力为基础。如果产业发达，人口小县也可能吸引集聚数十上百万人口；而如果产业落后，大量人口外流，百万人口大县也会只剩下“空架子”。因此，人口净流出或净流入是区域经济实力强弱的分水岭。经济强、人居环境好，则人口吸纳能力强，经济发展随之进入良性循环。
第三，发展县域经济要克服落后的层级观。市场经济的属性决定区域经济发展水平，取决于城市能级和营商环境，而与行政级别的高低无必然关联。沿海发达地区的县域经济甚至镇级经济水平远远高于内陆地区的一些城市，就是例证。因而，一个县决不会因为行政层级低而影响与跨国公司合作，关键是看他们所需要的资源、市场、劳动力等要素有没有比较优势和竞争优势；也不会因此就不能办国家级、省级开发区，而在于你有没有吸引高端人才和吸引大企业落地的基础设施条件、产业配套能力和营商环境。
第四，发展县域经济要克服静止的区位观。区位观的形成与生产方式相联系，传统区位观认为，地理区位、交通条件、资源禀赋是决定经济要素流向的主要原因，这具有一定的合理性。但随着现代立体交通的快速发展和信息技术的普及应用，传统区位观发生了革命性变化，航空、高铁、高速公路快速发展缩小了空间上的距离，使“蜀道难，难于上青天”成为历史；互联网的普及和电子商务的发展，颠覆了传统的物流和商业模式。沿海与内陆、一线二线城市与三线甚至四线城市的差距，并不取决于行政层级和区位条件，而取决于现代物流支撑条件、产业配套能力、市场潜力和发育程度、生产要素集聚规模。边区、山区、高原地区的区位劣势虽仍然影响着发展进程，但已不再是决定性因素。
第五，发展县域经济要克服保守的基础观。发展县域经济要从基础出发，这是求真务实的思想。但不能以此为借口，降低工作标准和放慢发展步伐。要看到，“基础”是可变、可塑、可转化的，有时正因为工业底子薄、基础差，面临的改革阻力和调整压力才更小；正因为发展进程慢，优势资源没有被粗放开发，生态环境没有被无序破坏，才能从容进行高点定位，起步发挥后发优势，在产业层次上占得先机。
总之，作为县域经济的决策者，要从战略谋划上登高望远，在理念上有科学发展、一步到位的远见，在规划上有做大做强、志存高远的雄心，坚决克服县级经济的思维局限，把区域经济放在更大范围、更高平台上去定位、经营、竞争和合作，使之适应现代经济社会发展的阶段性特征，进入良性循环。
二、工业化、城镇化是现代化的基础，跨越赶超必须依靠“两化”互动
工业化、城镇化是驱动县域经济发展的两大引擎，是实现现代化的动力之源和潜力所在。推进“两化”互动是加快县域经济发展和现代化进程的重要抓手。
（一）工业化是现代化的战略引擎，是县域经济发展的加速器，要充分发挥工业化的带动作用。工业化是人类社会走向现代化难以逾越的历史阶段，是现代社会的战略引擎。在近现代不同时期登上世界舞台的英、美、日、德、法等国家，无一不是工业强国。我国沿海地区在改革开放中率先崛起，也是依靠工业的引擎作用。四川也是有了过去五年工业增加值年均24.7%的增速，才有脱胎换骨的变化，才能在西部第一个进入“两万亿俱乐部”。必须形成的共识是：加快工业化进程，是当前重点开发功能区地方党委、政府发展经济的主要任务。
当前，我省“人口多、底子薄、不平衡、欠发达”仍是最大的省情，工业化总体还处于中期阶段，部分地方还处于初级阶段。从工业总量看，我省仅为江苏的28%、山东的34%、广东的39%；从产业层次看，战略性新兴产业产值占比11%，原材料工业、资源型工业比重超过50%，先进制造业比重比全国低3.9个百分点。而这些问题在县域工业发展中更为突出。省委十届三次全会提出，到2017年全省要有一半以上的县（市）生产总值超100亿元，40个左右超300亿元。但目前，全省地区生产总值超100亿元的县（市）不到50个，超300亿元的仅2个，加上“区”一共也只有8个，差距大、任务重，但也要看到发展潜力也大。要重点从以下方面着力：
一是从以民营经济为主体的思路中找着力点。现阶段县域经济的特征是以民营经济为主体，要在城镇战略和产业规划指导下编制产业投资指导目录，吸引各类资本特别是民营资本投资鼓励类的工业项目。要千方百计促进人口回流，把创业门槛降到零，吸引在外务工经商人员回乡创业。要加大对小微企业和个体工商户的扶持力度，通过5至10年时间，培养一大批成长型好、发展潜力大的企业。
二是从资源比较优势中发展特色深加工。县域经济的成功往往从本地优势资源开发利用起步，浙江、广东很多县市在改革开放之初的工业化路径都是如此。四川要依托本地资源和要素优势，特别是富集的自然、矿产和农业、水利资源，通过深度开发形成支柱工业，带动农村劳动力就地务工。要重视农产品加工对县域经济的巨大带动效应。去年我省农产品加工值占全国的5%，今年预计达到9000亿左右，潜力很大。
三是以园区开发带动工业集中、集约、集群发展。寻求土地和劳动力等低成本要素，向资源产地和市场终端集中布局，向产业配套能力强、物流成本低的区域扎堆，是工业发展的基本规律。企业的核心竞争力在于核心技术和成本控制，而成本控制要求选择产业配套能力强、集中程度高的区域投资。因此，抓工业必须抓园区，必须集中人、财、物，打造有特色、有规模的产业园区，推动龙头企业带动配套企业集聚实现纵向整合，促进同类企业集中扎堆形成横向联合，克服县域工业布局分散、规模小的缺陷。
四是引进优质要素，推动产业转型升级。四川整体上形成了以自然资源初级开发外输和农产品粗加工为主的相对落后的县域工业体系。要提高工业整体竞争力，必须依靠引进优质企业、优势资本和优秀人才，重点实现“三个转向”：一要从矿产品以初级产品进入市场，转向就地精深加工。只有就地精深加工，才能带来产业链条延伸、工业增加值增长和就业岗位增加等多重经济贡献。二要从把水电、油气资源以能源产品推向市场，转向用作工业原料发展煤化工、石油化工。水电和天然气的资源优势是发展矿产品深加产业和石油气化工产业的重要竞争力。三要从区域产业同质化竞争和“小而全”，转向分工合作、有序发展。区域城市之间要合理分工、科学布局主导产业和配套产业。
（二）城镇化是现代化的主要标志，是提高资源集聚能力的捷径，必须充分发挥城镇化的引领作用。城镇化是人类社会经济发展的必然趋势，是现代化水平的主要标志。城镇化带来资本、人口、信息和技术等要素的聚集效应，这种效应又会吸引更多要素向城镇集中，从而诱发技术创新和产业升级，促进区域经济社会良性循环。
要重视城镇化对县域经济的带动作用。发达国家城镇化率都在85%以上。而目前四川城镇化率仅为43.5%，比江苏、浙江等东部发达地区低20多个百分点。要达到发达国家城镇化水平，从长远来看全省大约有3000万农民要转移到城镇。转移一个农民带来的平均投资是40万元左右，这意味着，城镇化将直接拉动12万亿左右的投资。同时，城镇人口消费水平是农村人口的2.5倍左右，将有效地扩大市场容量，拉动经济增长。要突出三个重点：
一是重视战略定位和科学规划的引领作用。第一，战略规划必须坚持由远及近、由大到小，从满足未来人口规模和服务功能出发编制长远规划，避免走弯路，造成建设中的新浪费。第二，城镇规模必须贯彻人本原则，以人的城市化为核心，空间布局、功能分区、人口密度、城市风貌、建筑标准，都要体现人文精神和宜居要求，规划编制要兼顾行政团队和技术团队的意见。第三，规划设计必须坚持一步到位、分期建设原则，建设标准要以技术规范要求而不是财力强弱为取舍标准，唯有如此，才能一本好的蓝图管到底。
二是要以全域为目标，构建科学合理的县域城镇体系。城镇是区域经济的主要载体，小城镇具有就近就地转移农村人口的天然优势，新型农村社区是保持农村风貌和农业发展需要的依托。要全域规划，形成以县城为中心，以特色镇为支撑，以农村新区为基础的城乡空间布局结构体系，引导现代工业和现代服务业向县城集中，引导农产品加工业和生活性服务业在特色镇发展，引导社会资本兴办现代农庄、家庭农场，建设新型农村社区。
三是注重生态建设、人文传承和保护。城镇化不能以自然生态的破坏、历史人文的流失和乡村形态的损毁为代价。要以法定方式强制保护重要的生态功能区，将生态资源作为选择发展路径的标尺。要注重发掘民族和地区建筑特色，避免千城一面，让建筑特色传递地域文化，传承历史记忆。
（三）“两化”互动是实现现代化的加速器，要坚持产城融合、协调发展。“两化”互动是指产业发展和城镇建设相互配合、协调同步、整体推进。城镇发展要有产业为支撑，才能防止“空心化”，否则，硬件建得再漂亮，人口集聚能力也会不足，上演“空城计”。同时，产业发展也要以城镇为依托，才能防止“孤岛化”。我省城镇化率比工业化率低1.8个百分点，比全国城镇化率低9个百分点，而县域城镇化率又比全省低9个百分点，这是制约产业层次提升和服务业发展的主要因素。因此，要统筹工业化和城镇化，提高城市能级，增强对工业要素的集聚能力，促进工业化、城镇化“双加速”。工作中要注意三个方面：
第一，空间安排要产城一体。“产城一体”不是“产城一起”，不是产业生产功能和城市服务功能在空间上的交叉杂糅，而是城市各功能区合理布局、相互配套，既要改变远离城市搞产业园区的做法，又要防止简单地把产业园区混杂于城市之中。第二，功能布局要分区合作。围绕战略规划需求优化城镇功能，以产业发展促进城镇扩张，根据产业园区建设需要布局城市新区，通过城市新区建设生产型和生活型服务园区，真正把园区当成产业新城和城市新区来建。第三，产业发展要“三产”融合。坚持以工业化为主导，现代农业和现代服务业协调共进，避免城乡脱节的“片面城镇化”，加快发展文化创意产业和现代服务业，聚集人气、培育商气、繁荣城市，为产城融合塑造良好的营商环境。
（四）从实际出发选择县域经济发展路径，根据资源禀赋和比较优势，科学确定工业化和城镇化模式。各县（市、区）在发展县域经济过程中，要根据资源禀赋和比较优势，立足实际，因地制宜，走既符合规律和县情、又能发挥比较优势的路子。一方面，在发展工业时，既要发挥资源禀赋优势承接国内外产业梯度转移，也要发挥后发优势，超梯度承接产业转移。尽管承接产业梯度转移是经济欠发达县（市、区）发挥后发优势实现赶超跨越发展的有效路径。但是，以资源高消耗、环境高污染为代价承接产业转移，不仅难以获取产业发展主动权，反而会始终处于被动地位。因此，具有条件的县域要主动承接国内外先进的产业转移，使承接产业转移符合经济规律、地方实际、国家产业政策发展方向和生态文明建设要求，实现承接产业转移与推动产业升级同步发展。另一方面，必须清醒地认识到，工业化并不是实现现代化的唯一路径。不能简单的把加快工业化与加快县域经济发展、把城镇人口规模与城镇发育程度简单划等号。要从主体功能定位和环境资源条件出发，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，走具有鲜明地方特色的县域经济发展之路。
三、营商环境是决定经济竞争力的核心，改革开放必须加快进程
改革开放之初，四川处于西部内陆，与沿海地区相比没有比较优势可言。随着国家西部大开发政策的实施，先发地区的高要素成本和环境约束越来越强，产业转移之势不可逆转。四川作为西部大省，自身腹地广阔、市场潜力巨大、人力资源高端、资源丰富、区位优越等比较优势逐步显现。但要真正形成核心竞争力，还必须通过提升营商环境来弥补基础条件的薄弱。核心包括四点：一是人力资源和人才比较竞争优势，二是要素的低成本和可得性，三是行政效率的领先优势，四是法治环境的稳定预期。
（一）要注重把人力资源富集、科教实力雄厚优势转化为经济竞争优势。要千方百计用好用活现有科技人才资源和人力资源。四川是科技大省、教育大省、人口大省，拥有各类专业技术人员234万，企业科技机构713个，高等院校94所，国家重点实验室12个，国家工程技术研究中心14个，研发机构总数居西部第一，每年高校毕业生达30万人。一定要有“人才是第一竞争力”意识，主动与大专院校、科研院所对接，争取科技、人才、智力的支持和投入，吸引大学生和科研人员创新创业，将宝贵的人才资源转化为人才优势、科技优势和产业优势。要千方百计吸引人才回流。在人口红利即将结束、“招工难”频现的情况下，人力资源富集成为四川重要优势，拥有多少低成本初级技能者，决定了拥有多大竞争资源。要吸引掌握一定技术知识的高级人才回流，努力把人力资源优势转变为竞争优势。
（二）要着力破解要素资源的硬约束。经济发展最大的约束条件是土地和环境。在东西部地区约束条件趋同的情况下，我省竞争力主要依靠要素的比较优势成本和获取的便利。一是要提高产业配套能力，配套能力越高，产业链各环节的交易成本越低。二是要以新信息技术和运营模式降低物流成本，加快建立集成化的物流管理信息系统，实现物流电子化和信息化。三是要培育宜居宜业环境，培养员工忠诚度。一个企业最大的成本不是管理成本，而是职工变动带来的损失。特别是劳动密集型、技术密集型产业，决定投资方向的重要因素很大程度上取决于职工流失度高低。成都软件园的快速发展原因是多方面的，但成都的宜居环境对人才的吸引力和稳定性无疑是重要因素。总之，要通过政府之手整合要素资源，运用市场之手配置要素资源，提高区域的经济竞争力。
（三）大力提高政府的行政效率。总体来看，我国行政效率提高较快，但是如果放在国际上比较，仍然有差距。根据世界银行《2013年全球营商环境报告》对全球经济体经商便捷度的排名，新加坡连续七年蝉联全球榜首，我国内地营商环境指标综合排名则仅居第91位。在其10项分类指标中，有2项相对靠前，为合同执行排名19，注册财产排名44；另8项比较靠后，如获得信贷排名70，投资者保护排名100，获得电力供应排名114，开办企业排名151。从四川的情况来看，在各个层面不同程度的存在类似问题。如行政许可限制较多、环节复杂、审批时间长；中小企业存在贷款困难；企业交易不透明和企业代理不便利；处理税务手续多、所花费的时间多、税赋水平高；等等。这些都是提高行政效能必须解决的问题。
（四）坚持依法行政稳定投资者预期。法制保障是良好营商环境的重要内容。市场经济说到底是一种契约经济，主要表现为五个方面：一是市场主体的法律地位必须由法律来保障；二是经营者的行为必须由法律来规范；三是经营者之间发生的矛盾、纠纷必须用法律手段来调整；四是市场规则必须由法律来统一；五是政府的行为必须由法律来约束。一些境外投资者和民营企业家，对一些内陆地区投资望而却步，除了基础条件不足之外，更重要的是对政策的连续性和法治保障缺乏信心。要主动作为，着力提高法治水平，着力提高投资者对未来的稳定预期，着力建立与国际规则无差异的管理体系和运行机制。
四、牢记职责使命，锤炼开明开放、敢做善成的优秀品质和作风
全省党政机关共有县处级干部1.8万人，而县（市、区）长只有183人，可以说是“百里挑一”。能当上一县之长，是党的信任、人民的重托，也是人生的难得际遇。大家要深刻地认识到，从走上这个岗位起，就不再是原来的自己，而是对几万、几十万、甚至上百万人民负有重大责任的领导干部。你们的所作所为要对得起人民，要经得起群众和历史的评说。在重大责任面前，要敬畏人民、敬畏历史、敬畏岗位责任。希望大家认真践行习近平总书记关于好干部的五条标准，时时刻刻不忘自身责任，一言一行体现时代要求，不辜负组织重托和人民期望。
第一，要有“功成不必在任内”的胸怀。每个地方的发展都需要长期积累，特别是一些艰苦边远地区，没有几届党委政府沉下心来，持续不断地努力，是不可能有大的作为的。因此，作为县（市、区）长，要有“功成不必在任内”的胸怀，一任接着一任干，一张好的蓝图绘到底，一以贯之谋发展。这是党的领导干部应有的胸怀，应有的品格，应尽的责任。要树立正确的政绩观，立足当前、着眼长远，量力而行、积极进取，不搞违背客观规律的“拍脑袋”，不追求脱离实际的高指标，不喊哗众取宠的空口号。要正确处理前任与后任的关系，对前任负责要保持发展规划的稳定性和连续性，对后任负责要多留财源少留包袱，多留赞叹少留遗憾。
第二，要有尊重规律的自觉和运用规律的睿智。尊重规律，本质就是实事求是；运用规律，本质就是求真务实。人不能违背规律、改造规律，但人可以认识规律、掌握规律、运用规律。毛泽东同志在《实践论》中指出：“一定要使自己的思想合于客观外界的规律性，如果不合，就会在实践中失败。”只有深刻认识、准确把握、自觉运用客观规律，才能在工作中取得事半功倍的成效。作为县（市、区）长，要具有尊重规律的科学态度和实践自觉，也要具有运用规律的工作能力和睿智方法，善于敏锐地发现经济社会发展的特殊性，从中总结出带规律性的新观念、新方法、新举措，以新的理念来组织动员群众、凝聚鼓舞群众。特别是要尊重和运用市场经济规律，充分利用比较优势，大力提高市场化水平，促进县域经济跨越赶超。
第三，要善于凝聚共识和力量。回眸三十多年波澜壮阔的改革开放历程，每一次突破都有一个凝聚共识的过程作为思想准备。在改革进入攻坚期、驶入深水区的今天，更要依靠一个共同的梦想和奋斗目标来凝聚社会共识，集聚各方力量。同样，一个地方党政主官，能否给一方群众信心，最重要的是能否给他们一个美好愿景以凝聚共识，这是推动工作的一个很重要的思想方法和领导艺术。党的十八大之后，中央提出实现中华民族伟大复兴的中国梦，极大地鼓舞了民心士气。省委十届三次全会作出实施“三大发展战略”的重要部署，提出实现“两个跨越”的奋斗目标，勾画出中国梦四川篇章的宏伟蓝图，极大地提振了民心士气。作为县（市、区）长，要将中央和省委的重大决策部署与本地实际相结合，具体化为科学的发展规划和宏大的奋斗目标，调动各方面的积极性，共同参与县域经济发展。
第四，要守住底线，敢做善成。党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。作为县（市、区）长，担负着“一岗双责”的责任，一定要从严要求自己，守住底线、不闯红线，牢记“公权不能自己私用，不能被家人利用，不能让朋友借用，也不能换着使用”的戒律。要争当敢做善成的表率。“敢做”就是敢于直面困难问题，敢于担当历史责任，不瞻前顾后，不计较个人得失；“善成”就是创新创造、攻坚克难，把事做成功。“敢做”是一种态度，“善成”是一种本领。县（市、区）长要勇于打破常规、改革创新，敢想别人不敢想的事、善做前人没有做过的事，在县（市、区）委的领导下，以推动跨越发展为主目标，团结带领一班人，加快县域经济发展，造福一方百姓。
