区域经济发展转型的新探索 ——对重庆市实施五大功能区域战略的调查
www.gcdr.gov.cn  ( 2013-12-31 09:17:33 )  来源:《光明日报》
编辑:  罗智刚  

区域经济发展转型的新探索

——对重庆市实施五大功能区域战略的调查

 

  区域之间唯GDP式的竞争,加深了经济发展、社会治理、人口增长与资源环境之间的矛盾,阻碍了中国经济全面深化改革的步伐。为此,中央提出了实施主体功能区战略的伟大构想。今年,重庆结合区域发展实际,提出加快建设五大功能区域的战略,探索推进区域经济发展转型的新路径,迈开了区域协调发展的新步伐。
  党的十七大报告和十八大报告明确提出了要完善主体功能区战略布局的伟大构想。2013年5月,习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时,再次强调要坚定不移加快实施主体功能区战略。十八届三中全会强调要全面深化改革,完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。贯彻落实这些要求,必须加速经济发展转型的步伐。
  重庆市是西部唯一的直辖市,承载着建设长江上游经济中心、带动西部加快发展、建设城乡统筹示范区的历史使命。直辖以来,在党中央的坚强领导下,重庆经济社会发展取得了巨大成就。但其集“大城市、大农村、大山区、大库区”于一体,城乡区域之间的发展矛盾十分突出,区域间发展差异较大,各区域间发展机会不平等,区域发展特色不鲜明,区域间发展关系不协调,资源要素在区域间配置不均衡,政府在区域发展中的职能边界不清晰,加快发展和资源环境的“摩擦”越来越大。为贯彻落实中央完善主体功能区的战略精神,2013年9月13日,重庆市委召开四届三次全会,通过了《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》,综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素,将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区等五个功能区域,实施差异化的区域发展战略。近期,我们对重庆划分五大功能区域的有关情况进行了调研。
  区域发展方式与发展关系的扭曲迫切需要科学划分主体功能区域
  改革开放以来,中国一直处于经济发展的“追赶”阶段。不少地区没有明确的发展定位,受发展落后的状态和急于求成的心态影响,忽视发展的协调性,追求发展的“爆炸性”,导致区域发展方式落后,区域发展关系扭曲。当前,如不推进区域经济发展战略转型,必将拖累中国经济的“升级”。直辖以来,重庆市紧密结合不同时期的发展实际,不断探索适应重庆市情的区域发展战略,先后提出了“三大经济发展区”“四大工作板块”和“一圈两翼”的思路,对协调区域发展关系起到了重要作用。当前,重庆正处于统筹区域发展、统筹城乡发展、加快发展方式转变、破除体制机制深层次矛盾的“四个关键节点”,区域经济发展转型的压力越来越大,必须不断深化改革。
  ⒈在区域发展方式上,“发展机会不平等、发展特色不鲜明、发展水平差距大”三大问题,影响了区域之间的协调发展
  区域间发展机会不平等。为了加快发展,受政府倾向性政策的影响,各区域在发展机会上事实上存在不平等。从固定资产投资总额、社会消费品零售总额和进出口总额三大经济增长动力来看,具有明显的城市倾向性。1997年~2012年,都市功能拓展区“三大动力”的增速均居第一位。2012年,主城(都市功能核心区和都市功能拓展区)人均固定资产投资4.3万元,而“两翼”地区(渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区)均固定资产投资只有2.3万元,主城是“两翼”地区的1.9倍。
  区域发展特色不鲜明。重庆的区域板块及区县功能定位不够清晰,导致区域特色不足、产业趋同,“千城一面”现象十分突出。对区县的产业发展现状以及工业园区进行调研发现,不少区县产业特色不明晰,资源优势和竞争优势发挥不充分,工业园区建设存在明显同质化现象。一位负责招商引资的区县官员说,一个企业要在重庆落户,总有无数个园区“招手”,连企业也搞不清自己最适合在哪里落户。一个市级特色工业园区大多有2~3个主导产业,一些复合型工业园区则拥有四五个主要产业,产业发展杂乱。
  区域间发展水平差距大。2012年,重庆城镇居民人均可支配收入22968元,农村居民人均纯收入7383元,城乡居民收入比为3.11∶1。2012年都市功能核心区经济总量分别是渝东北和渝东南的1.7和5.3倍,人均GDP分别是渝东北和渝东南的3.0和3.1倍。2012年,收入最高的都市功能核心区的农村和城镇居民收入分别是收入最低的渝东南生态保护发展区的1.9倍和1.4倍。
  ⒉在发展关系上,存在区域间发展关系不协调、区域资源占有关系不协调、政府与市场关系不协调的问题
  区域间发展关系不协调。由于区县功能定位不清晰,产业同质化严重,各区县合作意识不强,过度竞争甚至恶性竞争的现象比较突出。重庆市经信委的一位干部告诉我们:“最近几年,电子信息产业成了重庆工业经济发展中的重要增量。但在引进笔电、打印机和平板电脑等配套企业的时候,区县之间的无序竞争十分普遍。”近年来,各区县通过降低税率、降低土地出让金、减少土地使用费、对企业提供财政补贴、所得税返还等方式展开“血拼”的现象比比皆是。这种过度的、无序的竞争最终使各区县都深受其害,严重影响了区域之间的协调发展。
  区域资源占有关系不协调。资源在重庆城市与农村之间、都市区与生态区之间、坪坝与山区之间的配置严重不均衡。发展条件和基础较好的“一小时经济圈”集聚了全市77%的经济,但仅承载了62%的人口;而资源环境承载能力较弱的“两翼”地区只占23%的经济总量,却居住了近38%的人口。人口、经济与资源环境的分布不协调,既严重破坏了生态环境,又造成生产效率低下。
  政府与市场关系不协调。目前政府与市场的边界不清晰,政府“越位”和“缺位”并存,“市场失灵”与“政府失灵”并存,政府的区域经济管理职能发挥不到位。如户籍制度、土地制度、社会保障制度、公共财政体制等方面的改革都表现出政府与市场的不合理“牵扯”。政府过度参与组织招商引资工作,出现全民招商现象,破坏了市场公平秩序;政府行政审批项目过多,许多该交给市场的社会事务却强行由政府管理,损坏了市场效率。
  转变发展方式,理顺发展关系,推进区域经济发展转型
  针对区域发展方式与发展关系的扭曲与矛盾,重庆市委市政府创新发展理念,进行科学的功能区域划分,推进五大功能区建设,沿着“转变发展方式”和“理顺发展关系”两条路径,推进区域经济发展战略转型。
  转变发展方式,体现在三个方面:一是突出“三个重视”,即重视平等发展的重要性、重视和承认发展的差异性、注重发展的均衡性;二是强调“三个保障”,即保障各地区平等的发展权,保障各地区发展的多样性,保障发展成果各地区共享;三是实现“三个发展”,即实现各区域的平等发展、特色发展和均衡发展。
  理顺发展关系,体现在三个方面:一是转变“三个关系”,即区域之间发展关系转变、区域资源占有关系转变、政府与市场关系转变。二是形成“三个格局”,即各区域由恶性竞争走向共赢发展,各区域资源从固守一隅到全市优化配置,政府由“管多”到“管少”“管好”。三是达到“三个有利于”,即有利于提高区域协调性,获得分工经济的好处;有利于促进资源区际流动,提高资源配置效率;有利于市场作用的发挥,注入发展活力。
  ⒈重新定义发展内涵,转变发展方式,促进各区域的平等发展、特色发展和协调发展
  重视发展的重要性,保障各地区平等的发展权,实现区域的“平等发展”。重庆市依然处于欠发达阶段,属于欠发达地区,促进区域经济发展转型首要的任务是发展,区域经济发展中的各种问题也只有在发展中才能解决。因此,各区域必须要将发展作为第一要务,必须要保障各地区平等的发展权利。重庆市五大功能区的划分,正是基于各区域内在的发展要求而设计的。对于都市功能核心区,其发展要求就是突出高端,保障其发展的先导性和可持续性,同时要限制人口的增长,建成具有全国性影响的大都市中心区;对于都市功能拓展区,主要满足其加快实现工业化的要求;对于城市发展新区,主要满足其加快推进城镇化、促进城乡统筹发展的要求;对于渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,不仅要强调生态环境的保护,同样也非常强调其发展的任务,也就是要走绿色、低碳、循环发展路子。
  承认发展的差异性,保障各地区发展的多样性,实现区域的“特色发展”。重庆市各区域资源禀赋和现实发展水平存在较大的差异性。重庆五大功能区的发展目标和任务正是在承认各地区发展差异的基础上设定的,这有助于保障各地区发展的多样性,实现区域的“特色发展”。对于“都市功能核心区”,主要打造现代大都市特色经济,充分体现重庆作为国家中心城市的政治经济、历史文化、金融创新、现代服务业中心功能,使之成为高端要素集聚、辐射作用强大、具有全国性影响的大都市中心区。对于“都市功能拓展区”,主要打造先进制造业和内陆开放特色经济,集中体现国家中心城市的经济辐射力和服务影响力,是先进制造业聚集区。对于“城市发展新区”,主要走城乡统筹特色经济发展之路,这一区域是全市未来工业化城镇化的主战场,聚集新增产业和人口的重要区域,全市重要的制造业基地,工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展示范区和川渝、渝黔区域合作共赢先行区。对于“渝东北生态涵养发展区”,是国家重点生态功能区和农产品主产区,主要打造长江流域重要生态屏障和长江上游特色经济走廊,长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地;对于“渝东南生态保护发展区”,是国家重点生态功能区与重要生物多样性保护区,主要打造武陵山特色绿色经济发展高地、重要生态屏障、生态民俗文化特色旅游带和扶贫开发示范区。
  注重发展的协同性,保障发展成果各地区共享,实现区域的“协调发展”。五大功能区在规划上充分考虑了各区域在发展水平上的差异性,并设计了系列非均衡协调发展的制度,保障发展成果各地区共享,以实现区域之间的“协调发展”。一是通过基础设施、产业和土地规划建立保障机制,实现各区域的协调发展。重庆市委市政府提出,对五大功能区的规划,需要从经济、社会、人口、生态等角度通盘考虑,做到各种规划的有机衔接,相互配合促进,从而实现人口、产业、城市功能、基础设施、公共服务设施等方面的科学规划与合理布局。二是通过建立政策反哺的“输血”机制支持落后区域发展。重庆市委市政府提出,要建立完善生态补偿机制,进一步优化财力配置结构,加大对渝东北、渝东南地区的转移支付力度;建立产业发展专项资金,支持城市发展新区、万州和黔江产业集聚;同时,渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区实施积极的人口迁出政策,为区域发展降载减负。三是通过建立区域间的产业联动发展机制带动落后区域发展。都市功能核心区通过资金与技术纽带引导和带动其他区域的发展;都市功能拓展区通过先进工业技术、总部经济带动城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区的发展;城市发展新区通过大规模的产业基地,化解其他地区的就业压力,为人口城镇化提供大量的空间,从而支持其他区域的发展。同时在渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区重点发展资源环境可承载的特色产业,与其他区域形成呼应机制,实现产业带动效应。
  ⒉理顺发展关系,促进区域之间发展关系、区域资源占有关系、政府与市场关系的转变
  区域分工明确,实现错位发展,转变区域发展关系,由恶性竞争走向共赢发展。重庆市五大功能区的划分是对区域分工的科学安排,体现了三个“更加”。一是在功能定位上更加精准,如上所述。二是在空间布局上更加到位。都市功能核心区浓缩到主城6区的内环以内;都市功能拓展区涉及主城8个区;城市发展新区涵盖“一圈”内12个区县及万盛、双桥经开区;渝东北生态涵养发展区以库区为主,包括11个区县;渝东南生态保护发展区以少数民族集聚区为主,包括6个区县。这种空间布局充分考虑了山水城市和山地丘陵地貌本身的特点,按照地理条件的比较优势,将发展功能科学布局到各空间位点上,有效地释放空间经济效应。三是发展目标更加明确。都市功能核心区强调结构调整和功能优化,通过“一升、一降、一疏”提升现代都市形象,也就是服务业增加值比重大幅提升,工业总产值比重大幅下降,过密的城市人口适度向外疏散;都市功能拓展区在优化结构调整时,更强调经济体量快速增长和人口增长;城市发展新区重点是加速新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化进程,在更高水平上推进城乡统筹;渝东北生态涵养发展区突出生态涵养发展的理念和发展方式的根本转变,强调三峡库区水源“涵养”这个重点,同时发展生态友好型产业;渝东南生态保护发展区在保持经济社会与生态全面协调可持续发展的同时,将生态文明建设放在突出地位。区域分工明确后的最重要的好处在于避免地区之间的恶性竞争,实现共赢发展。重庆多数区县干部都认为,如今功能区域划分意见的出台,将有利于各区县跳出狭窄视野,在更高层面把握发展大势,做到有所为,有所不为。
  转变区域资源占有关系,从各自为战到全市优化配置,实现资源配置效率优化。五大功能区的划分是对区域资源的合理配置,体现了“三个优化”。一是总体经济资源分配的优化。都市功能核心区以服务业为主,到2020年服务业占区域内GDP比重超过90%;都市功能拓展区和城市发展新区以工业为主,全市约90%的工业资源将布局在这两个区域,到2020年,这两个区工业总产值占全市工业总产值比重将分别达到44%、45%;渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区重在生态资源的保护和开发。二是产业资源配置的优化。都市功能核心区主要配置高端服务业,着力发展金融保险、研发设计、高端商务等现代产业;都市功能拓展区重点打造万亿级先进制造业集群和电子信息产业集群、国家级云计算中心和结算中心、国家级研发总部和重大科研成果转化基地;城市发展新区重点培育支撑作用强大的若干百亿级乃至千亿级特色产业集群,加快布局石油天然气化工、装备制造、机器人、新型材料、生物医药等重大产业项目;渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区重点打造环境友好型的旅游、特色农产品、具有民族特色的经济板块。三是人口资源配置的优化。都市功能核心区需要向外疏散过密的城市人口;渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区要向外转移人口,以减轻生态环境负载;都市功能拓展区、城市发展新区集中发展工业,需要大量劳动力,可以吸纳市内其他区域转移来的人口就业。
  转变政府与市场的关系,政府由“管多”向“管少”、“管好”转变,有利于注入发展活力。五大功能区要实现人口、经济和空间三维的科学布局,需要区县政府和市场机制来共同完成。因此,五大功能区的建设,会倒逼政府与市场关系发生转变,政府必须由“多管”向“少管”、“管好”方向转变。正因如此,重庆市委市政府作出了简政放权、推进扩权强区县改革的要求。重庆市明确提出要“以深化行政审批制度改革为重要抓手和突破口,大力简政放权”,政府机构改革按照财政供养人员只减不增的要求,严格控制机构编制和政府规模,努力降低行政成本;推动政府职能从“越位”到“退位”,要让市场机制在核心资源配置上发挥作用;要处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,打破行政性藩篱和垄断,放宽市场准入门槛,为各类市场主体创造公平竞争的环境。同时,进一步深化扩权强区县改革。重庆市委四届三次全会《决定》提出,要合理划分市与区县的职责权限;要对主城区和远郊区县实行差别化放权;要合理划分市与主城区的事权;要切实加强乡镇、街道基层基础工作,进一步理顺区县与乡镇、街道的管理体制。这些举措的实施必然会激发出区域经济发展的活力,进一步增添改革的动力。
  区域经济发展转型的进一步思考
  由于经济发展存在着惯性和路径依赖性,经济发展转型必然面临着各种阻力。如不能化解这些阻力,规划往往就会流于形式。因此,重庆要落实五大功能区的规划,还必须要建立完善三大机制,即建立差异化的考核机制、经济与社会的协同发展机制、优化政府的公共服务机制。对此,重庆已经给出了明确思路。
  一是建立差异化的考核机制。为了切实推进五大功能区的建设,重庆市考核办正在按照导向正确、实施科学、考准考实、简便管用、促进区县科学发展、特色发展的总原则,制订新的考核指标。12月18日,重庆市委书记孙政才主持召开市委常委会会议,审议通过《关于改进完善区县(自治县)党政领导班子和领导干部综合考核的意见》和《区县(自治县)经济社会发展实绩考核指标体系》。经过精简、整合、完善,以市委市政府名义考核区县党委政府的项目由86项整合精简为1项,以市级部门名义考核区县部门的项目精简80%以上。要求对考核结果要进行综合分析,辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩,既看发展成果,又看发展成本与代价;既注重考核显绩,更注重考核打基础、利长远的潜绩。据透露,考核办法拟将重庆38个区县分成4组进行考核。初步考虑10项一级指标,涵盖经济发展、社会建设、生态文明、文化繁荣等,各组一级指标基本相同。而在二级指标设置和权重设置上,按照不同功能定位突出导向性。具体来看,都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区,是全市经济建设的主战场,这些区域要加大对经济发展贡献度的考核,提高经济发展类考核指标的权重,而且三个区域之间,又有不同侧重。而渝东南、渝东北区域要把涵养和保护生态作为第一位的任务,因此对这些区域要适当降低经济增长贡献度指标的考核权重,与此同时,提高对生态环境保护、农业和旅游业发展类指标的考核权重。
  二是建立经济与社会的协同发展机制。落实五大功能区规划,需要提高政府的社会管理能力,建立经济与社会的协同发展机制。目前,重庆市委市政府明确提出,要大力扶持、发展行业协会商会等各类社会组织,依法加强登记审查和监督管理,鼓励行业协会商会引入竞争机制,增强发展活力。特别要基于五大功能区的发展新要求,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。要加强社会管理创新,逐步实现政社分开,推进社会组织去行政化、去垄断化改革,推进行业协会商会与行政机关彻底脱钩,严肃纠正和查处协会商会隔三岔五搞评比、派赞助、乱收费等行为,坚决防止社会组织成为新的“衙门机关”或“二政府”。
  三是优化政府的公共服务机制。差异化的区域发展格局,要求政府公共服务实现多元化、便捷化和弹性化。重庆市委市政府明确提出,要根据新的功能分区要求,全面提高各级政府的公共服务能力,坚持把政府管理制度创新与信息化建设结合起来,加快实现办事过程的电子化、网络化和自动化,提高政府科学管理水平。加大电子政务建设力度,依托大数据、云计算平台和技术基础,实现信息共享、流程再造和无纸化办公,逐步实现“不见面审批”,最大限度地减少权力寻租机会,为群众和企业办事提供更多便利。深入推进市、区县、镇街(乡)政务服务体系建设,打造更为综合、更为高效的政务服务平台,优化办事流程,真正实现“一站式”办理,将政务中心真正建成为民、便民、利民的政务超市。强化网络问政和监督,通过收集网民意见、开展在线交流、发布网络信息等办法,倾听群众呼声,把握社会动态,提高民众对经济社会事务管理的参与度。
  (本报专题调研组 执笔人:李敬、曾维伦、张波、张国圣、方莉、朱莉芬)
  (来源:2013年12月24日《光明日报》)

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