玉山调查——陕西省委书记赵正永群众路线教育实践活动的一次蹲点调研
www.gcdr.gov.cn  ( 2014-01-09 09:44:47 )  来源:《光明日报》
编辑:  罗智刚  

玉山调查
——赵正永群众路线教育实践活动的一次蹲点调研

  调查人:赵正永 陕西省委书记、省人大常委会主任
  “基础不牢,地动山摇。”在我国政权层级中,乡镇一级是最应该加强的,不仅因为乡镇党委、政府天天要和群众打交道,而且现在公共服务的内容和项目越来越多,他们的工作水平和能力直接关系到党的宗旨实现和政权的稳固,我们必须下更大决心、用更大气力搞好乡镇建设。我认为,下一步的工作重点是,树立经营乡镇的理念,以深入推进农村综合改革为牵引,以镇、村合理调整为突破,加快推进乡镇体制转变,建立健全事权与机构、人员、财力相匹配的运行体制,使乡镇真正成为紧贴群众、服务群众的基层政权。
  玉山镇是一个典型的关中农村乡镇,位于西安市蓝田县东北部,是蓝田猿人遗址所在地,因盛产蓝田玉而得名,面积63.2平方公里,辖15个行政村、100个村民小组,户籍6043户、28636人(其中6600人在外务工),最大的村3298人、最小的村133人,耕地2.1万亩、人均0.8亩。2012年农民人均收入8892元,省定贫困线下1854户、7469人,享受低保733户、1172人。
  玉山镇机关核定9个部门(“三办一所”和“三站一所一中心”),编制58人(行政28人、事业30人),实有14个部门、6个专设岗位,人员62人、在岗55人(行政16人、事业33人、公益性岗位4人、临时工2人)。镇领导职数6人,实配5人(党委书记1人、镇长1人、人大主席1人、副书记兼人大副主席1人、副镇长1人,另有镇长助理2人、不占职数的武装部长和组织员各1人)。党委书记刘小强现年40岁,有10年乡镇工作经历,2009年12月来镇工作;镇长赵卫平现年45岁,由蓝桥镇调到玉山镇工作,刚刚通过镇人大选举。驻镇单位有17个,包括法庭、公安、国土、农业、国税、地税、工商、供销、电管、邮电、信用社、卫生院和中心小学、许庙中学、玉山高中以及林业派出所、清峪林场等,共563人。全镇有22个党支部,包括村支部15个(其中一类1个、四类1个),共742名党员(其中117名流动在外)。
  按照省委对群众路线教育实践活动调研工作的安排,我于5月9日和10日到玉山镇蹲点调研,考察镇机关、村“两委”和驻镇单位,走访农户、企业、学校、医院,先后3次与干部群众座谈,了解党的农村政策落实情况,把脉农村干部群众的思想情绪,研究乡镇机关运行和职能转变。
  总体印象
  总的感到,玉山干部群众对党和政府感情深厚,对中央和省上的强农惠农富农政策总体满意。他们表示,近年来党和政府发展农业、保障民生的一系列政策措施,有力推动了农村发展、农业增效和农民增收。特别是加快农田水利建设,实行种粮和农机具购置补贴,开展林地和宅基地确权,发展农民专业合作组织,启动农民贷款个人信用担保等,促进了农业生产和经营方式的转变。同时,实施人人技能工程,实行学龄前一年和义务教育阶段免费就学,推行全民养老和合作医疗保险,发放高龄老人、残疾人等生活补贴,启动避灾扶贫生态移民搬迁,促进农民进城落户等,给农民带来实实在在的利益,农民的幸福感明显增强了。我在玉山镇政务大厅碰到了来办理高龄补贴的刘永信,他告诉我,现在农村群众都说党好政策好,他自己活了几十年,从来没听过当农民还能拿补贴,这以前想也不敢想的事都活生生地发生在眼前了。
  干部群众对镇党委和政府的工作比较认可。他们反映,镇上充分发挥区位、交通、生态等优势,以保稳、扩镇、强产业为主线,加快小城镇建设,壮大葡萄产业,发展观光农业,推动乡村旅游,强力打造特色鲜明的商贸重镇和红酒小镇,玉山发生新的变化,大家有目共睹。比如,着力改善城乡基础设施,老东街和政府街顺利改造,环山路至车站的镇容焕然一新,文化新区路网基本形成,35公里通村水泥路建成通车,跨河大桥重建完成,污水处理厂建成投运。再比如,支持农村青年外出务工,鼓励返乡农民工创业,帮助贫困群众增加收入,去年又有874人脱贫。
  群众对玉山党员干部的作风基本满意。据调查,镇村干部与群众关系密切,经常向群众讲解富民的政策措施,了解群众衣食住行用等情况,排查化解房界、地界、排水纠纷等问题,确实是情况熟、点子多。镇上领导坚持“五天四夜”(星期一早到星期五下午的五个白天和四个黑夜)工作制度,经常到村组、田间与群众交谈,谋划村组建设、产业发展、脱贫致富,在群众中有较高的威信。各级党组织和大部分党员都能充分发挥作用,党的执政基础在玉山是稳固的。
  感受到的问题
  通过蹲点调研,我看到了农村发展和群众生活的真实情况,也感受到镇村工作中存在的一些实际问题,其中有些虽是在玉山镇发现的,但在全省可能是带有普遍性的。
  一是地域虽近大城市,发展差距较大。玉山距西安45公里,到市区和县城仅有40分钟和15分钟的车程,高速公路、国道、省道连接,但发展相对滞后,甚至与同处秦岭北麓的长安区、周至县的一些乡镇比较也有明显差距。玉山贫困面超过1/4,经济基础薄弱,农业生产以小农经济为主,虽地处交通要道、商贸传统悠久,但旅游经济起步较晚,农民收入在平均水平线下占多,消费水平比较低,镇容镇貌变化不大。这些都反映出思想观念、发展思路等方面还有差距,值得市、县思考眼皮下的乡镇如何激活、加快发展。
  二是管理环境大变,体制机制未变。当前农村经济形势发生很大变化,生产力布局也呈现出新特点,农民生产生活条件不断改善,家庭承包经营体制已经定型,富余劳力外出务工已成趋势,交通道路缩短了乡村空间距离,城镇化生活逐渐成为农民的普遍需求。但现行乡镇管理体制,从根本上讲,还是受过去自然、历史条件制约特别是计划经济体制影响所形成的,政权功能不健全、管理机构多、事权分散、人员冗余,严重束缚了乡镇职能发挥和效能提升。比如,玉山镇14个部门分镇直管和双重管理两类,政务大厅与社保、信访、民政等站所业务交叉,17个驻镇单位管辖范围不一、以对县上负责为主,镇上协调难度较大。
  三是发展经济动力不足,发展职能缺位。《农村基层组织工作条例》和《地方组织法》都明确了乡镇抓发展的职责。在和乡镇同志的座谈中,我感到目前乡镇的体制和工作任务在推动发展上既无动力、又无压力、更无抓手。无动力,是指乡镇无财政,各项税费由县级直接收取,干部工资和工作经费等由县财政直接支付,乡镇无法从发展中直接获得收益。无压力,是指工作重点主要集中在维稳方面,考核也常以稳定、计划生育为主,对乡镇本身没有硬性的发展指标要求。刘小强同志说,现在维稳是乡镇党委、政府第一位的工作,耗费了干部绝大部分精力,而且“老办法不管用,新办法不会用,硬办法不敢用”。无抓手,是指在推动农民一家一户发展上只能靠宣传号召、典型示范等,没有财税、土地等直接性的手段支撑。
  四是镇村设置不合理,问题比较突出。乡镇人口规模不大、行政村设置过多在我省比较普遍,有的行政村就是村民组,这与过去以村为单位定项目、下资金有关。我了解到,玉山镇15个村,平均每个村1900多人,每个村民组280多人。周边镇所辖的村也大多在20个以上,每个乡镇都有空壳村。村级数量多、规模小,带来不少问题。其一是成本过大。每个村有3名干部享受补贴,而且标准低,影响了干部积极性。其二是公共服务设施投入不足,还有浪费现象。因村多资金少,公共服务设施标准低,有的建成了现在又无人用,且运转经费不足。比如,根据省、市要求,玉山镇按每村2.5万元下拨工作经费,每年仅有37.5万元,村干部工资和福利占比超过60%,剩余经费无法促进村级事务发展。其三是监管乏力。行政村实行自治,村支部、村委会是民主选举,镇上尽管采取了很多措施,但选举中存在的问题,平时管理中村务不公开的问题,甚至农村宗族矛盾等问题,引起干群关系紧张,农村不稳定问题时有发生。
  五是外出务工增多,社会隐患不少。外出务工是农民增加收入的重要途径,但青壮年劳力的离乡进城使农村空心化严重,留守儿童、妇女、老人增多,带来一系列家庭和社会问题。玉山法庭庭长李国武说,玉山法庭管辖5个乡镇,2012年审理案件258件,其中婚姻家庭案件155件,离婚案件136件,占52.7%,主要是夫妻双方长期在外打工,导致感情疏远。玉山镇小学、初中、高中留守学生比例分别达到26.1%、24.7%和10%,学生的身心健康问题比较突出。这次调研使我对进城务工人员有了更深刻的了解,农民进城又融入不了城,担心工作生活,操心老人,不放心孩子,一人外出务工影响三代人心理安定。
  六是农民的需求不断提升,公共服务亟待加强。在温饱问题得到根本解决后,农民的新期盼与政府服务出现落差。一方面,农民劳动致富、改善生活的愿望强烈,但致富门路单一、劳动技能缺乏,非常渴望政府提供技术和经营方面的帮助。比如,玉山镇核桃种植户希望在选种、育苗、栽植和病虫害防治等方面得到技术指导,也有群众想学一门手艺、举家进城落户。另一方面,许多农民期待完善的交通、文化等公共设施,盼望加快推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化,能过上像城里人一样的生活。
  七是党员结构发生变化,管理难度加大。随着务工潮的推进,流动农民党员越来越多,有的党员常年务工在外,工作关系与组织关系脱节,处于漏管失管状态,一些党员不能按时交纳党费。同时,农村有本事的人紧缺,新党员发展困难,个别老党员自我要求不严、不能很好起到模范带头作用,组织为了保持稳定也不愿进行严肃处理。加之,一些在县里工作的退休党员把组织关系转回农村,但仍生活在县城,不能正常参加组织生活,出现了原单位不管、现党支部管不了的状况。
  八是驻地干部较少,基层夯实不够。目前的乡镇干部选派和招录方式,使更多的交流干部和大学生走上乡镇工作岗位。但由于乡镇不具备交流干部家属随迁条件,一些本地干部也把家安在县城,一些人上班来得晚、下班走得早,特别是每逢周末和节假日,乡镇无干部居住,机关就成了空架子,遇到突发事件往往找不到人。现在群众普遍认为,干部不扎根,都在县里住,距离远了,基层空了。这次我了解到,玉山镇机关干部中约80%为交流任职和公开招录,即使玉山籍的13名干部,也有6人家在县城,尽管实行了“五天四夜”制,但一些干部仍然早出晚归。
  调研中,我还了解到一些具体问题。我与上陈村、前程村的群众搞了一次座谈。陈缠美说,这几年通村公路修得好,但是大车小车都来跑,路很快就压坏了,也常出交通事故,希望通村公路修得再宽一些;胡娣娃说,现在很多村民外出打工,一些小学距家远,孩子上学由老人接送既不方便,也不安全,希望配备校车;张自鹏说,镇卫生院实行财政全保障后,看一个病人与看几个病人没啥区别,这样卫生院的服务意识就差了,时常推病人,群众小病也得到县医院去看;陈小峰说,自己搞核桃种植,缺乏技术指导,没有太阳能灭蚊灯和高压喷射农药的设备,树上生虫就得自己琢磨着买农药喷洒,结果虫没打死,却把自己熏晕了。调研中还有一些干部反映,乡镇维稳任务重、压力大,工作辛苦,建议设定乡镇工作最高年限,期满就回县市;青年干部有文化、有活力,但社会阅历浅、农村经历少,缺乏群众工作经验。一些驻镇单位反映,农村精神病患者增多,管理难度增大;中小学没有医务室、体音美教师缺乏,高中贫困生多、教学设备老化;卫生院缺乏必要的医疗设备,等等。
  从感受到的问题和乡镇群众的要求看,在以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动中,我们的干部特别是基层干部要重点解决好五个问题。一要强化发展理念,增加公共财政,从建章立制入手,引导干部把心思和精力放在谋发展、兴产业上,使乡镇有经济能力为民服务。二要与群众打成一片、融为一体,从解决干部走读现象着手,促进干部扎根基层、与群众同甘共苦。三要勤政廉政,从解决干部惰政懒散现象着手,强化工作责任和为民服务实绩考核。四要实施有效管理,从完善机构、理顺关系、精干人员着手,进一步加强乡镇公共服务和管理职能,确保为政一方、守土有责。五要增强机遇意识,地处市郊要善于发现和抓住发展机会,特别是西安市要统筹好城乡发展,率先实现城乡一体化,切实发挥中心城市辐射带动作用。
  加强乡镇工作的思考
  这次调研中发现的问题,有些是长期积累形成的,有些是发展过程中出现的,有些是工作不足造成的。但总的看,我们在群众路线教育实践活动中,既要进一步转变干部作风、密切联系群众,更要建立和完善与“五位一体”总任务相适应的乡镇科学管理体制,推动乡镇实现持续发展。
  “基础不牢,地动山摇。”在我国政权层级中,乡镇一级是最应该加强的,不仅因为乡镇党委、政府天天要和群众打交道,而且现在公共服务的内容和项目越来越多,他们的工作水平和能力直接关系到党的宗旨实现和政权的稳固,我们必须下更大决心、用更大气力搞好乡镇建设。我认为,下一步的工作重点是,树立经营乡镇的理念,以深入推进农村综合改革为牵引,以镇、村合理调整为突破,加快推进乡镇体制转变,建立健全事权与机构、人员、财力相匹配的运行体制,使乡镇真正成为紧贴群众、服务群众的基层政权。
  一是加快镇村合理调整。为适应我省城镇化发展需要,合理设置乡镇和行政村,有利于优化资源配置,提高乡镇管理服务和村民自治的水平。要开展新一轮乡镇设置调整,着眼城乡一体化发展,充分考虑地理位置、交通状况、经济流向等因素,按照易于集中的原则,以县为单位继续整合乡镇。结合我省乡镇工作实际,大体上关中地区不再保留2.5万人、面积100平方公里以下乡镇,陕北地区不再保留1.5万人、面积150平方公里以下乡镇,陕南地区不再保留1.5万人、面积100平方公里以下乡镇。要推进小村并大村,按照公共设施引导、居住规模适度、有利生产生活、整建制撤并调整的原则,对现有行政村进行规划整合,有条件的地区可以按农村社区模式推进,实行社区干部(村干部)工资制,使干部能够脱产全身心地为民服务。当然,镇村调整不是短期内就能完成的工作,但必须先从规划和行政设置入手,发挥政策的导向和调控作用,逐步吸引群众自愿迁徙。为调动乡镇和行政村调整的积极性,要以县为单位,把现有乡镇编制、党政正职职数核定作为基数,调整后继续使用、逐步过渡;以乡镇为单位,保持现有村“两委”工作经费和村干部补贴总额不变,调整后由镇上统一自主安排,包括用于增加干部补贴(社区干部工资)或发展经济。
  二是强化乡镇发展经济的职责。以经济建设为中心是党的基本路线,科学发展是执政兴国的第一要务,我们各级党委、政府都要把这个基本路线、第一要务落在实处。因此,乡镇必须把发展经济摆在全部工作的首位,把心思和精力向富民强镇聚集,把人力和财力向富民强镇倾斜,切实做到聚精会神搞建设、一心一意谋发展。要制定和实施乡镇经济发展规划和考核体系,按照《地方组织法》规定,精心编制本行政区的经济和社会发展规划、财政预算,向乡镇人代会报告,经审议通过后严格执行。乡镇年度发展目标要突出经济发展,加强农村基础设施和公共服务设施建设,发展现代农业、配套加工业和旅游、商贸等服务业,积极培育民营经济,扎实搞好山区向平原移民搬迁,引导广大群众创业致富,不断壮大镇域经济。各县要建立健全目标责任考核体系,把经济发展、财力提升和农民增收作为对乡镇考核的重要指标,激励乡镇你追我赶、竞相发展。玉山镇要全力发展市郊型经济,主动为城市服务。
  三是完善乡镇机构设置。核心是简政放权,理顺关系,政事分开。从陕西实际看,县要放权于乡镇,采取授权、委托等方式,向乡镇下放部分资源使用、社会管理、干部考核使用等权限,具有管理职能的驻镇单位除法庭、公安派出所(林业派出所)、国土所外,按照属地化原则交乡镇管理,县直部门实施业务指导和监管。乡镇要精简机构,4万~5万人规模的乡镇,工作部门一般设为“五办三站三所”。“五办”为行政部门、承担乡镇全部管理职能,主要包括:⒈党政办公室,承担党委、人大、政府日常事务运转,包含文秘、组织、纪检、统战、工会、妇联和共青团等工作。⒉经济发展办公室,包含经济发展规划制定和实施、统计、安全生产等工作。⒊社会事务管理办公室,包含就业创业、医疗计生、民政优抚等工作。⒋维护稳定办公室,与人民武装部合署办公,包含综治、信访、维稳和国防动员等工作。⒌教育文卫办公室,包含农村教育、卫生、宣传文化和精神文明建设等工作。“三站三所”为镇属公共服务类的事业单位,具体承办服务性的工作,其中“三站”是:⒈经济综合服务站,承担生产经营、安全生产、土地流转、农技推广等具体服务。⒉社会保障服务站,与社保所合署办公,承担社会保险、救助、福利等具体服务。⒊公用事业服务站,承担道路管护、环境卫生、供水等具体服务。“三所”是:⒈财税所,承担财政管理、税收征管、乡镇资产管理等工作。⒉食品安全所,承担食品生产流通和餐饮服务的监督管理等工作。⒊司法调解所,承担矛盾纠纷的排查和调解等工作。人口规模较少的乡镇可减少行政管理机构,突出社会事务管理办公室。
  四是打造精干高效干部队伍。要科学配备乡镇领导班子,选派热爱和熟悉农村工作、有能力的干部担任乡镇领导职务。根据我省乡镇工作情况,班子职数一般控制在7名以内,辖区人口超过5万的,可增配1~2名副镇长。除党政正职外,设专职副书记1名,负责党的建设、群团活动和社会稳定;人大主席1名,负责人大日常工作和组织人大代表参与管理;副镇长2~3名,负责经济发展、社会事业和城乡建设等工作。要合理选配干部,在数量上,按照辖区人口与干部800∶1的比例(含领导)确定行政编制,按照行政与事业1∶1.2的比例确定事业编制。在结构上,一个是处理好本地成长干部与交流干部的关系,除政策规定必须交流任职的干部外,乡镇干部一般从本地成长的干部中产生,还可以从优秀村干部中招录;一个是处理好各个年龄段干部的关系,推动乡镇形成50岁以上30%、中年40%、青年30%的干部队伍。在政策导向上,为鼓励乡镇干部扎根基层,实行乡镇工作补贴,今后原则上县级班子成员必须有乡镇工作的经历和经验。
  五是建立乡镇公共财政体系、实行财政预算。这是完善乡镇政府功能和政务公开的当务之急。一个要建立县镇分级财税体制机制,合理确定县镇的事权与支出责任,建立健全乡镇财政预决算制度,加强乡镇人大对财政收支监督。关于县镇税收分成标准,可以对增值税、企业所得税新增部分和国有土地使用权出让金按照6∶4的比例进行分成,对新落户企业3年内税收按更高比例分成。一个要授权乡镇管理镇属资产,鼓励通过土地复垦、移民搬迁等方式新增用地指标并优先用于公益事业。要抓住中央加快清理化解乡村垫交税费债务的契机,下决心化解乡镇欠账,坚决遏制新增债务,让他们“轻装上阵”。
  六是抓住旅游古镇建设机遇,全力推进镇区市政建设。从今年起,省上选择了一批景观文化和文物资源丰富、发展潜力较大的建制镇作为文化旅游古镇重点建设,玉山镇列在其中。要抓住机遇、乘势而上,规划镇区建设,加强水路电气讯等基础设施建设,强化生态保护和环境卫生整治,积极发展乡村旅游,打响玉山品牌。要大力发展现代农业,全力推进土地确权,加快土地流转,发展农民专业合作和股份合作,让农民能够从一份土地资源中获得两份收入。
  另外,要高度重视留守儿童、留守妇女、留守老人的问题,市、县要切实采取措施加快解决,特别要鼓励支持有条件的务工人员在城市安家落户,减少留守人员的比例。
  (来源:2013-09-10《光明日报》)

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